Partons de la proposition suivante : pour domicilier les pauvres et garantir un toit aux mal-logés ou sans-logis, il faut que le parc de logement soit le plus ouvert possible, que tout logement construit ou libéré puisse être considéré comme un logement social potentiel, que le choix résidentiel devienne une réalité, qu’un logement libre, quel qu’il soit, où qu’il se trouve, soit accessible sans discrimination de condition sociale ou de revenus. Principe utopique ? Vision démagogique impensable dans une société inégalitaire ? Nous ne le pensons pas. Nous pensons même que c’est la complexité de la question du logement qui commande aujourd’hui la prise en considération de ces principes simples.

De quelle situation partons-nous ? Un constat semble s’imposer aujourd’hui dans les médias et discours politique, celui d’une crise quantitative du logement : le nombre de logements libérés ou construits en France ne suffirait pas à loger l’ensemble des ménages en attente d’un logement ou mal logés. Les données produites par la fondation abbé Pierre évoquent en effet, en 2007, l’existence de 100 000 personnes sans domicile fixe, près de 300 000 privés de domicile personnel et hébergés, 100 000 encore vivant dans des campings. Au total ce sont trois millions de personnes qui vivent en France dans des conditions de logements difficiles. Bien sûr, ces données recouvrent des situations très contrastées. Pour certains, il s’agit d’errance urbaine, de foyers d’accueil transitoire ou de nuits dans la rue. Pour d’autres, elles signifient l’hébergement chez des proches ou des tiers. Elles concernent aussi des familles logées dans des domiciles exigus, parfois une simple chambre sans confort voire insalubre, ou des ménages en difficulté occupant des logements dégradés en accession à la propriété nécessitant une intervention publique à court terme. Ces chiffres sont alarmants par leur ampleur et semblent, en première approche, appeler à une politique de construction massive afin que chacun puisse trouver un toit décent. Pour autant, le problème se réduit-il à une insuffisance de logements sociaux ?

La question de l’accès au logement n’est pas nouvelle et perdure depuis près de vingt ans en France. En surgissant brutalement dans le paysage national des années quatre-vingt, alors que le sentiment général était que la question du logement était quantitativement résolue, elle a provoqué interrogations et incompréhension. La précédente crise du logement était celle de l’après-guerre que les politiques publiques ont traitée à coup de constructions massives dans le contexte de croissance économique des Trente Glorieuses. Jusqu’au milieu des années soixante-dix, ce sont plus de 500 000 logements qui étaient construits chaque année, la plupart publics et financés avec le soutien de l’Etat. Cette réponse était à la hauteur des enjeux. Quantitative elle a donné les résultats escomptés : une amélioration constante du parc immobilier, une réduction sensible des secteurs insalubres et, surtout, un logement décent à coût abordable pour l’immense majorité de la population française. Mais elle a également eu les contre effets que l’on sait : un financement du logement segmenté selon les revenus des ménages, des constructions top hâtives pour perdurer, une densification des secteurs urbains périphériques sans une véritable politique urbaine d’accompagnement et, à terme, la concentration de populations modestes, étrangères ou fragilisés dans des logements et des zones devenus le symbole de l’exclusion sociale.

La concentration territoriale de la pauvreté s’est réalisée en phase avec le développement de la précarité et de la flexibilité dans la société depuis la fin des années quatre-vingt. Mais la politique nationale du logement a, durant cette période, prolongé une orientation qui reposait sur le diagnostic des années soixante-dix -une crise quantitative résolue- et sur le désengagement public de la construction au profit du recours à l’aide à la personne que l’on espérait de moins en moins coûteuse et sur l’unification du système de financement de logement social pour palier aux effets pervers de ségrégation. On sait combien ces orientations ont été inefficaces. Le désengagement de l’Etat a laissé le champ libre à la promotion privée, les aides aux logements ont explosé (48 % des locataires en bénéficient), la part du logement n’a cessé de s’accroître dans les budgets des ménages, laissant pour compte une part croissante de la population.

C’est à la « politique de la ville » qu’a été déléguée la mission d’intervenir dans le domaine résidentiel dans une perspective de développement territorial, en favorisant les quartiers où se cumulaient les stigmates sociaux. Cette politique a été tiraillée entre deux orientations contradictoires : produire du développement local en s’appuyant sur les potentialités des habitants ou transformer les quartiers par la recherche d’une aléatoire mixité sociale. D’une certaine manière la question du logement s’est donc dédoublée en se territorialisant. À l’Etat la gestion, la budgétisation des financements et la programmation nationale de l’offre ; aux collectivités locales le soin d’agir directement sur la géographie de la politique nationale d’offre. De la même façon, si les émeutes de l’automne 2005 avaient focalisé l’attention sur la dimension spatiale de la question du logement, il semble bien que l’hiver 2006 l’aura éloignée d’une dimension trop territoriale pour la recentrer sur un problème d’offre.

Pour autant, les schémas proposés pour la résoudre restent inscrits dans les logiques quantitatives d’après-guerre. Ils mettent en avant, de façon récurrente, la nécessité de construire des logements sociaux pour les plus pauvres au sein d’un système de financement du logement que le développement de la précarité a contribué à segmenter à nouveau. Or, nous ne sommes plus dans les années soixante. Si les constructions massives avaient alors permis de résorber la crise de l’offre, c’est que le rythme de construction de l’époque suffisait à lui seul à prendre en charge le flux continu de demandeurs de logements. Les rythmes de construction étaient tels que les nouvelles demandes étaient rapidement prises en charge par les nouveaux logements. La situation actuelle est toute autre où, faute de perspectives résidentielles, les déménagements annuels dans le logement social n’excèdent pas 10 % des ménages occupants.

Le parc immobilier français compte plus de 31 millions de logements et croît d’environ 1% par an depuis vingt ans. En moyenne, depuis les années 2000, on construit en France environ 300 à 400 000 logements et les deux dernières années auront été records depuis trente ans. Le nombre de logements sociaux tend lui-même à augmenter, même s’il oscille toujours autour de 40 000 unités nouvelles par an. En tout cas, sa part au sein du parc total croît régulièrement : aujourd’hui ce sont plus de 40 % des locataires qui occupent un logement social. Pour autant, ces chiffres sont dérisoires au regard de l’offre en logement offerte chaque année en France. Car en moyenne, ce sont plus de 2,5 millions de logements qui sont “ mis ” sur le marché chaque année, La construction neuve ne représente qu’une infime partie de cette offre, les trois quarts étant dû aux libérations des logements suite à un déménagement. Ainsi, chaque année, les déménagements permettent de loger dix fois plus de ménages que la construction neuve, y compris dans le parc social où les ménages sont globalement plus stables que dans le parc privé. La construction neuve apparaît alors davantage comme une variable d’ajustement permettant de répondre aux effets démographiques de formation de nouveaux ménages, de variations de stock de logements provoquées par les destructions ou les fusions de logements, qu’une véritable politique de création d’offre permettant de “ fluidifier ” un marché immobilier tendu.

Dans ce contexte, une politique intensive de constructions de logements sociaux, même si elle s’avère nécessaire, apparaît décalée par rapport aux enjeux quantitatifs du mal logement. Il semble difficile d’évoquer l’existence d’une crise de l’offre immobilière lorsque plus de deux millions de logements sont libérés chaque année et que 300 à 400 000 sont construits. Pour quelles raisons ces millions de logements mis sur le “ marché ” chaque année n’accueillent-ils pas les sans domicile ou les foyers en situation résidentielle précaire ? Comment 100 000 HLM annuels pourraient-ils résoudre le problème du mal logement, si 2,5 millions n’y sont pas parvenus ? L’équation semble davantage relever d’une question de distribution et de répartition des logements disponibles que de construction neuve.

Les causes de cette inégale répartition sont multiples. La première, sans doute la principale, est le soutien dont a bénéficié l’accession à la propriété ces vingt dernières années qui a assumé près des trois quarts de l’augmentation des résidences principales. En contre point, les choix résidentiels des locataires se sont resserrés, surtout s’ils n’ont pu emménager dans le parc social dont la croissance a couvert la quasi-totalité de l’augmentation du patrimoine locatif français. Les tensions sur le marché du locatif s’exacerbent donc provoquant une hausse sensible et rapide des prix des loyers, dans le privé (+ 4 % n 2005), comme dans le secteur social (+2,9 %).

Ces mécanismes n’entrent pas en adéquation avec l’évolution d’une société précarisée et insécurisée par un marché de l’emploi dans lequel la flexibilité s’est imposée comme une norme dominante. On comprend les raisons pour lesquelles les laisser pour compte ne peuvent accéder au marché du logement. Mais le problème va bien au-delà des exclus du marché du travail et concerne peu ou prou l’ensemble des ménages ne pouvant accéder à la propriété. Car les bailleurs, inquiets par le développement de la précarisation, se trouvent aujourd’hui en position d’exiger des garanties d’autant plus contraignantes que le logement sera cher. Pour la grande majorité de la population disposant d’un emploi, il devient difficile de louer un logement si l’on ne dispose pas de réseaux sociaux ou familiaux stables. Sans emploi, cela devient une mission impossible. A cela s’ajoutent les effets de la discrimination ethnique, dans le parc privé comme dans le parc social. Si crise du logement il y a, elle relève davantage d’une perte de confiance entre bailleurs et locataires sous les effets de la précarisation de la société et de formes larvées de discrimination, que d’un manque de construction de logements.

Dans ce contexte, une relance de la location s’avère nécessaire, mais elle loin d’être suffisante Diverses solutions ont d’ailleurs déjà été proposées pour enrayer ce mécanisme. Les premières concernent des mesures de défiscalisation afin d’encourager les promoteurs à construire des opérations en location. C’est notamment cette logique qui a été mise en Å“uvre en 2003 avec “ l’amortissement de Robien ”. Nombreuses sont les associations qui ont dénoncé un système à guichet ouvert qui favorise le secteur de la construction sans agir réellement sur les hausses des loyers et les coûts du foncier (rapport 2006 de la Fondation abbé Pierre). D’autres propositions cherchent à moduler les loyers du parc social en fonction de l’évolution des revenus des habitants, afin d’encourager la mobilité des locataires et accroître l’offre (Anne Laferrère, Le Monde Economie du 11/10/2005). Certains encore vont même jusqu’à proposer d’accélérer les mesures d’expulsion en remettant en cause la trêve hivernale qui protège les locataires débiteurs, afin d’encourager des propriétaires rassurés à louer plus facilement leur logement (Etienne Wasmer, Le Monde du 11/01/07). Enfin, de plus en plus nombreux sont les économistes qui accusent les aides aux personnes d’encourager l’inflation des loyers.

Ces propositions ont en commun de s’attaquer à la question de l’offre en contraignant davantage les locataires. Elles n’abordent l’accès au logement des plus pauvres qu’à travers le développement d’un secteur spécifique (centre d’hébergement, logement social, etc.). Aucune ne l’envisage par un accès généralisé au secteur “ de droit commun ” ouvert aux plus fragiles comme à l’ensemble de la population, qu’il relève du secteur public ou du secteur privé.

Nous pensons à l’inverse que le contexte actuel impose qu’après avoir été quantitative puis territoriale, la politique nationale du logement s’inscrive dorénavant et résolument dans une logique d’économie sociale (sociale ? ). Nous préconisons la création d’un contrat de confiance renouvelé offrant des garanties conjointes aux locataires et aux propriétaires, bailleurs sociaux ou privés. Un tel contrat a pour objectif premier de considérer l’accès au logement des plus fragiles sur le même plan que l’ensemble de la population, sans les rendre nécessairement dépendants de mécanismes de constructions de logements qui leur seraient spécifiquement destinés.

Cette proposition repose sur le constat que, d’un point de vue quantitatif, les constructions et les déménagements sont à même de créer une offre de logements accessibles à la grande majorité des ménages, mais que la nature de cette offre est pourtant discriminatoire pour les familles étrangères, les ménages aux faibles revenus ou ceux ne pouvant répondre aux garanties de plus en plus contraignantes exigées par des bailleurs craintifs. D’ailleurs, la récente prise en charge par l’Etat des cautions demandées aux jeunes ménages en difficulté montre que les pouvoirs publics commencent à prendre conscience du problème. Mais nous sommes encore loin du compte.

Le moyen le plus efficace pour mettre en place un tel contrat de confiance serait, nous semble-t-il, que la totalité du loyer d’un ménage aidé, quelque soit le logement occupé et sa localisation, soit prise en charge par l’Etat, le locataire étant redevable de sa quote-part (loyer déduit des aides) au Trésor Public. Le locataire aurait ainsi un toit garanti et le propriétaire un loyer assuré.

Les avantages attendus d’une telle mesure sont multiples. Elle permettrait d’accroître sensiblement l’offre locative et de faire baisser sensiblement le coût des loyers. D’une part, les locataires aidés pourraient être plus mobiles car moins contraints par la structure d’une offre spécifique, ce qui permettait de fluidifier le marché du locatif, tout logement leur devenant ainsi accessible ; d’autre part les propriétaires garantis mettraient plus facilement leur bien en location ; enfin, les promoteurs seraient inciter à construire des opérations locatives à coût abordable y compris dans les secteurs les plus stigmatisés. La question du mal logement pourrait y trouver une réponse, car moins cloisonnée et dépendante de création d’offre adaptée à telle ou telle catégorie de population, mais reposant sur les possibilités offertes par l’ensemble du parc immobilier en location. L’intégration dans un logement ordinaire des plus exclus n’en serait qu’accélérée, tous logement leur étant ainsi potentiellement accessible. L’ensemble des ménages aidés pourraient ainsi, comme tout un chacun, élaborer des choix résidentiels en évitant sans aucun doute le recours aux marchands de sommeils ou la location de logements inconfortables voire insalubres.

En d’autres mots, cette mesure permettrait de poser la question du mal logement en des termes larges et non plus à partir du nombre de place dans les centres d’hébergement ou les foyers d’accueil, du rythme de constructions de logements sociaux. Le caractère social du logement ne serait plus déterminé par le statut du logement mais par les caractéristiques de son occupant. Tout logement vide, construit ou libéré, serait susceptible d’être un logement social potentiel durant la durée d’occupation d’un ménage aidé. Ce dernier pourrait ainsi déménager dans le parc immobilier sans être contraint par des politiques d’offre restrictives et des attributions discriminatoires. Le choix résidentiel serait érigé en norme commune et partagée.

Cette mesure nécessite évidemment la mise en place d’accompagnements. Elle implique d’abord que tout ménage aidé soit prioritaire dans l’attribution d’une location. Ainsi, le droit au logement opposable prendrait tout son sens sans être cantonné au non-accès à un secteur très particulier du parc immobilier. Si, en première logique, elle n’apparaît pas plus coûteuse que le système actuel, elle appellera vraisemblablement à développer les aides au logement, celles-ci devant concerner un plus grand nombre de bénéficiaires. Dans le même temps, elle devrait conduire l’Etat à intervenir sur le système national du logement de façon plus efficace, en l’incitant au contrôle des augmentations des loyers tout en tenant compte des variations géographiques des valeurs foncières.