Les récents débats sur l’instauration d’un droit au logement opposable (DALO) ont curieusement laissé de côté la question des démolitions de logements sociaux dans les quartiers populaires, opérées sous la houlette de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). Cette politique, amorcée en 1999 par le gouvernement de la gauche plurielle et accélérée par Jean-Louis Borloo, fait l’objet d’un rare consensus. Elle est massivement soutenue par les élus locaux de toutes tendances, qui en attendent des subventions, mais aussi par les partenaires sociaux réunis au sein des structures paritaires qui gèrent le 1 % logement. Les quelques voix discordantes, émanant de chercheurs, d’élus marginalisés ou de collectifs d’habitants esseulés et dépourvus de ressources militantes suffisantes, ne parviennent pas à ébranler la perception de ce programme de démolitions, qui tourne à l’autocongratulation : « Un succès qui nous oblige » [1]] annoncent ainsi les sénateurs Philippe Dallier et Roger Karoutchi ; tandis que pour le député Philippe Pemezec, au vu de ce « succès incontestable » « il conviendrait même d’aller plus loin » dans « la destruction d’immeubles » [2]] .

Quand l’ANRU déloge…

Dans le cadre du programme national de rénovation urbaine proposé par Jean-Louis Borloo pour la période 2004-2013, ce sont 250 000 logements sociaux qui sont promis à la démolition, alors que près d’un million de demandes de logement social restent chaque année sans réponse. D’un point de vue purement comptable, même si la règle du « 1 pour 1 » (un logement social reconstruit pour un démoli) était au final respectée, le programme national de rénovation urbaine phagocyte les budgets [3] , diminue le nombre de logements disponibles et allonge d’autant la file d’attente des demandeurs. « Pour se conformer au formalisme statistique du « 1 pour 1 », explique le sociologue Charles Daubas, les acteurs vont inscrire au titre de cette offre nouvelle des opérations déjà financées avant le projet, rompant ainsi avec l’obligation légale d’une « offre nouvelle » (…) A l’ANRU, la transgression du principe du « 1 pour 1 » fait l’objet d’un accord tacite en tant qu’il s’oppose au principe de diversification. Selon Bernard Coloos, directeur de la Foncière logement : « on se bat pour la règle du 1 pour 1, car on manque de logements. Mais cette règle ne vaut que si on diversifie et on reconstruit du social hors du quartier. Ce n’est pas une fin en soi » [4] .

Le problème c’est qu’au nom de la « mixité sociale » et de la lutte contre « les ghettos », les logements reconstruits par l’ANRU peuvent devenir inaccessibles aux populations d’origine des quartiers concernés, avec « dans la plupart des cas l’application de loyers plus élevés, ce qui pose de réels problèmes financiers pour les familles disposant de revenus modestes. » [5] En contrepartie des financements issus du 1 % logement, la Foncière Logement récupère 15 à 35% de la surface de logements reconstruite rendue disponible par les démolitions [6] , et « a pour mission d’[y] réaliser des logements locatifs libres de tout plafond de loyer et de ressource » [7] , « en attirant prioritairement sur ces territoires des ménages non captifs, c’est-à-dire ne répondant pas aux critères de ressources du logement social. » [8]

L’ANRU cherche-t-elle à répondre aux attentes des habitants des quartiers dans lesquels elle intervient, comme elle aime en afficher le principe ? Ils sont en tous les cas rarement associées aux prises de décisions. Les pratiques de « concertation », soumises à des délais très brefs, vont généralement du dédain assumé (« J’ai été élu sur un programme. Je l’exécute. La concertation, non : elle ferait apparaître des aspirations qu’on ne pourrait pas satisfaire », déclare le maire de Montfermeil Xavier Lemoine [9] ), à la consultation de façade. D’après la synthèse du bilan d’étape du comité d’évaluation de l’ANRU, la « faible participation des habitants se caractérise par l’absence de prise en compte effective de l’avis des habitants sur les opérations de rénovation. » [10]]

Face aux demandes de réelle concertation, les autorités se contentent de nier le problème. D’après le sénateur Bernard Sellier : « La commission des affaires sociales considère que les procédures de consultation de la population déjà en vigueur, notamment pour les opérations de l’ANRU, sont suffisantes » [11] . Jean-Paul Alduy, sénateur-maire UMP et président du Conseil d’administration de l’ANRU, a même publiquement contesté la légitimité du pouvoir décisionnel des habitants : « Les référendums, c’est pour les pays fascistes. Le meilleur référendum, c’est encore d’aller parler avec les habitants dans les cages d’escalier [12] . Mais la méthode la plus simple pour étouffer tout débat sur la question consiste encore à se défausser sur les maires : « A l’ANRU, nous disons aux maires qu’ils sont responsables », « Le rôle de l’ANRU n’est pas de juger les projets », « On n’a pas imposé un modèle de concertation aux élus locaux. Je suis pour laisser les acteurs libres de trouver le chemin de la concertation » [13] a successivement énoncé Jean-Paul Alduy. De leur côté, les accusés (maires, DDE, bailleurs…) renvoient la balle aux autorités centrales, qui financent et avalisent les projets, si bien que les habitants se trouvent privés d’interlocuteur.

… le DALO aménage la pénurie

Entre déni et défausse, cette déresponsabilisation générale tranche avec l’engagement affiché de l’Etat en faveur d’un droit au logement opposable (DALO). Or, les demandeurs prioritaires du DALO entreraient en concurrence avec les « démolis » à reloger de l’ANRU… Et pourtant, le DALO a bien été voté. Comment cette contradiction apparente peut-elle être résolue ? Paradoxalement, il y a une certaine cohérence : les démolitions de l’ANRU allongent les listes d’attentes des ménages prioritaires pour l’accès au logement social et le DALO en aménage la gestion.

Certes, l’opposabilité du droit au logement, portée depuis 2001 par une plate-forme d’associations de défense des mal-logés, est une avancée. L’Etat reconnaît aujourd’hui son devoir impérieux de loger les demandeurs prioritaires (occupants d’habitats sur-occupés ou insalubres, sans domicile fixe, sans-logis vivant chez des tiers, handicapés, menacés d’expulsion…) qui ne peuvent pas accéder au logement, assortit cette obligation de résultat d’un calendrier, et permet aux personnes lésées de saisir le tribunal administratif pour faire condamner la puissance publique. Toutefois, cette « loi vide » (selon la Fondation Abbé Pierre) votée au Parlement en mars 2007 n’est pas conforme à ses effets d’annonce. En effet, le parcours du combattant du mal-logé à la recherche d’un toit s’apparente à une machine à écrémer les prioritaires. Le schéma de la commission des affaires économiques censé résumer ce dispositif parle de lui-même : pour une personne démunie, c’est (presque) infaisable [14]] . D’abord parce que les commissions pourront laisser de côté les prioritaires « non-urgents », sans aucun critère précis. Ensuite, elles pourront orienter les demandeurs vers un simple hébergement, qui ne permet pas de sortir de la précarité. Le droit au logement promis se transforme alors en simple droit à l’hébergement. Surtout, seuls le contingent préfectoral (100 000 logements par an, quand les préfectures n’en ont pas abandonné la gestion) et les logements privés dits « PST » conventionnés avec l’ANAH (Agence nationale de l’habitat), au nombre de13 000 -déjà saturés pour aider les demandeurs « indésirables »- seront mobilisés pour loger les trois millions de demandeurs prioritaires identifiés par le rapport 2006 du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées [15]] . Les contingents du 1 % logement, des bailleurs, des collectivités locales, le reste du parc privé conventionné ou même les locaux vacants réquisitionnés restent ainsi à l’écart de l’effort national. Enfin, si le demandeur, à la fin de ce labyrinthe semé d’embûche, parvient à faire condamner l’Etat, ce dernier pourra devoir verser une « astreinte », dont on ignore le montant, à un fonds régional. Si bien que le demandeur de logement victorieux n’aurait aucune récompense : ni indemnité pour louer un appartement ni logement. L’absence d’incitation individuelle vide ainsi le dispositif de son potentiel menaçant pour l’Etat.

Une politique du logement peu redistributive

Il faut admettre que ce gouvernement, malgré les virages provoqués par l’actualité médiatique, mène une politique relativement cohérente qui, en dépit des effets d’annonce en faveur des banlieusards ou des SDF, privilégie avec constance les classes moyennes, voire les classes moyennes supérieures.

La construction repart, mais pour qui ? La part de logements sous plafonds de ressources ou sous plafond de loyers est en chute libre, passant de 60 % des constructions nouvelles en 2000 à 40 % en 2006. En chiffre absolu, le nombre de ces logements accessibles chute également, passant de 208 000 à 178 000 [16]] . Les deniers publics ont été gaspillés par les défiscalisations de Robien au profit des investisseurs privés sans contrepartie sociale, ce qui coûte, cette année 580 millions à l’Etat. Les aides à la personne, qui, avec 14 milliards d’euros, représentent deux fois le budget « Ville et logement » de Jean-Louis Borloo, semblent cibler les ménages modestes, mais aboutissent en réalité pour une grande partie (entre 50 et 80 % selon l’économiste Gabrielle Fack [17] ) à entretenir la hausse des prix et s’apparentent donc à une subvention aux bailleurs. Dans les faits, dans les quartiers populaires, à qui profitent les dispositifs mis en place au nom de la « mixité sociale » ? Aux classes moyennes, qui bénéficient des attentions des pouvoirs publics : TVA à 5,5 % pour acheter des logements dans les ZUS, prêts à taux zéro pour des ménages gagnant jusqu’à 7 000 euros par mois, exonération de surloyer de solidarité dissuasif en HLM pour ceux dont les revenus dépassent les plafonds de ressources… Autres cadeaux à cet électorat potentiel, objet de toutes les attentions : la multiplication par huit des « PLS » (Prêts locatifs sociaux, soit des logements classés « sociaux » hauts de gamme) et les privilèges pour les logements privés de la Foncière Logement, dont le régime fiscal s’aligne désormais sur celui des HLM. Dans un contexte d’austérité budgétaire, ces avantages ciblés vers les classes moyennes supérieures ou les bailleurs privés impliquent des coupes sur d’autres budgets plus sociaux. La part du PIB que les pouvoirs publics consacrent au logement est passée, depuis l’arrivée de la droite, sous la barre des 2 %, en raison du désengagement de l’Etat. Les aides à la pierre ont chuté de 30 % depuis 2002. Et cette année, le budget « Ville et logement » est en baisse de 2 %.

L’ANRU dans le DALO

L’ANRU s’est invitée furtivement au débat sur le droit au logement opposable. L’antagonisme entre démolitions et droit au logement a en effet été soulevé avec une étonnante franchise par Jean-Paul Alduy lui-même. Plaidant pour retarder l’entrée en vigueur de l’opposabilité du droit au logement, il a admis au Sénat que « la première étape [du DALO, l’ouverture du recours devant le tribunal administratif pour les mal-logés prioritaires dès 2008] est fragile dans son calendrier, sauf à compromettre tous les efforts consentis pour promouvoir la mixité sociale dans les cités HLM où se sont concentrées toutes les précarités. [18]] » Le programme de rénovation urbaine irait donc dans un sens contraire au droit au logement ? Ce droit est en tension avec l’objectif de mixité sociale, au nom duquel s’opère la politique de démolition. Dans les faits, l’invocation de la mixité sociale lors des débats parlementaires a conduit à restreindre un peu plus le droit au logement. Ainsi, le préfet devra, dans sa lourde tâche de relogement, « tenir compte des objectifs de mixité sociale », en dirigeant les mal-logés vers les communes qui disposent le moins de logements sociaux, c’est-à-dire là où le contingent préfectoral est le plus faible. Loin de contester cette nouvelle limitation, l’opposition socialiste aurait souhaité aller encore plus loin, en empêchant le relogement « sur le territoire d’une commune dans laquelle le nombre de logements sociaux (…) représente plus de 50 % [après avoir pensé fixer le plafond à 40 %] du nombre de résidences principales. [19]] » Des élus socialistes en charge du logement parlent même de réformer la loi SRU, pour ajouter au minimum de logements sociaux qu’elle prévoit (20% du parc de logement de chaque commune) un taux maximum aux alentours de 50 %. Le débat parlementaire de ce début d’année aura donc montré que cette « mixité sociale », déjà supérieure dans les faits au principe de non-discrimination, quand elle justifiait le refus des demandes de logements des immigrés par peur des « ghettos ethniques », prenait désormais également le pas sur l’objectif du droit au logement, pourtant déclaré « de valeur constitutionnelle » depuis 1995 [20]] , et tout « opposable » qu’il soit devenu...